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 Le harclement moral dans la fonction publique : du bon usage des voies procdurales

         
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: 19/01/2008

: Le harclement moral dans la fonction publique : du bon usage des voies procdurales    27, 2009 2:37 pm

Le harclement moral dans la fonction publique : du bon usage des voies procdurales


"Le harclement moral nat de faon anodine et se propage insidieusement. Dans un premier temps, les personnes concernes ne veulent pas se formaliser et prennent la lgre piques et brimades. Puis ces attaques se multiplient et la victime est rgulirement accule, mise en tat d'infriorit, soumise des manoeuvres hostiles et dgradantes pendant une longue priode.
De toutes ces agressions, on ne meurt pas directement, mais on perd une partie de soi-mme. On revient chaque soir us, humili, abm. Il est difficile de s'en remettre.
Dans un groupe, il est normal que les conflits se manifestent. Une remarque blessante dans un moment d'nervement ou de mauvaise humeur n'est pas significative, plus forte raison si elle est suivie d'excuses. C'est la rptition des vexations, des humiliations, sans aucun effort pour les nuancer, qui constitue le phnomne destructeur."

Marie-France Hirigoyen, Docteur en mdecine et psychiatre a publi son ouvrage Le harclement moral, la violence perverse au quotidien en 1998, il y a seulement une dizaine d'annes, stigmatisant un phnomne courant mais peu diagnostiqu car extrmement tabou. Le succs qu'a connu cet ouvrage traduit dans 22 pays a permis de mesurer la gravit et l'ampleur des actes de harclement moral sur le lieu de travail et la demande croissante de reconnaissance des victimes.

Le droit franais a introduit le harclement moral dans la loi de modernisation sociale du 17 janvier 2002, crant les articles 222-33-2 du code pnal et L122-49 L122-53 du code du travail (aujourd'hui codifis aux articles L1152-1 et suivants du code du travail).
Jusque l, le droit sanctionnait le harclement sexuel, peut-tre plus aisment identifiable, mais rien ne venait reconnatre l'existence juridique du harclement moral.
Ainsi, la loi n83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires dite Le Pors a initialement dfini le harclement sexuel dans son article 6ter.

La loi de modernisation sociale a cr sur ce modle l'article 6 quinquies de la loi n83-634 du 13 juillet 1983 disposant :

"Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements rpts de harclement moral qui ont pour objet ou pour effet une dgradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte ses droits et sa dignit, d'altrer sa sant physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel.
Aucune mesure concernant notamment le recrutement, la titularisation, la formation, la notation, la discipline, la promotion, l'affectation et la mutation ne peut tre prise l'gard d'un fonctionnaire en prenant en considration :
1 Le fait qu'il ait subi ou refus de subir les agissements de harclement moral viss au premier alina ;
2 Le fait qu'il ait exerc un recours auprs d'un suprieur hirarchique ou engag une action en justice visant faire cesser ces agissements ;
3 Ou bien le fait qu'il ait tmoign de tels agissements ou qu'il les ait relats.
Est passible d'une sanction disciplinaire tout agent ayant procd aux agissements dfinis ci-dessus.
Les dispositions du prsent article sont applicables aux agents non titulaires de droit public."

Sont ainsi protgs :

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La victime de harclement moral,
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Les personnes de l'entourage professionnel proche qui auront tmoign en faveur de la victime,
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L'exercice mme d'un recours l'encontre du harceleur.

Certes, le harclement moral est aujourd'hui reconnu, le mal diagnostiqu. Pour autant, la victime pourra-t-elle toujours se faire entendre, sa situation sera-t-elle toujours reconnue ?

Un certain nombre de drives ont conduit les magistrats rejeter les demandes d'indemnisation des fonctionnaires jugs un peu trop fragiles, cherchant obtenir des ddommagements inconsidrs pour se faire remarquer peut-tre ou pour justifier une mise l'cart de postes responsabilits accords d'autres.

Evidemment, le contentieux du harclement moral a connu et connatra encore de nombreux abus, desservant l'essence mme des textes crs pour mettre fin ce phnomne croissant et destructeur. Pour autant, qu'en est-il de la vritable victime, celle qui sous l'emprise d'une machination destructrice n'a plus alors d'autre recours que celui de sombrer, de quitter son travail, celle dont la voix ne se fait plus entendre, celle juge trop fragile pour survivre dans un monde qui tourne trop vite, qui exige toujours plus, qui ne vhicule plus que stress et mal-trealors quel sera son chemin ?

Lorsque l'on est agent public victime de harclement moral, la voie procdurale est complexe, fastidieuse voire dcourageante. Les situations professionnelles au quotidien gnrent parfois des drames, de nombreux arrts maladie pour dpression sans que le juge saisi ne puisse fournir de rponse adquate et immdiate, au point que dcourages, les victimes souvent rejetes par la hirarchie abandonnent toute tentative.

Plusieurs stratgies sont possibles et dpendront de la situation personnelle de chaque fonctionnaire. Il existe cependant certaines rgles incontournables dont la connaissance et l'application sont indispensables afin de voir aboutir son recours.

La jurisprudence reconnat trs peu de cas de harclement moral. Pour autant, si le dossier est bien prpar, la difficult de ce type de litige ne doit pas dcourager les victimes, le process judiciaire tant aussi parfois un moyen cathartique de surmonter la situation et de rtablir le dialogue avec sa hirarchie.
I) Diagnostiquer le harclement moral

Toutes les situations de travail humiliantes ou dgradantes ne sont pas pour autant des situations de harclement moral.

Le critre essentiel est la rptition.

Les situations de harclement moral s'inscrivent dans la dure, au quotidien, pendant des semaines, des mois, parfois des annes.

Le harclement moral se manifeste par des dgradations de relations interprofessionnelles entre collgues de mme rang hirarchique, de suprieur hirarchique subalterne, plus rarement de subordonn suprieur hirarchique, souvent d'un groupe de dirigeants sur un agent en particulier, par omission, abstention, complicit, indiffrence aux faits actifs de l'un d'entre eux.

Le harclement moral se traduit par un acharnement verbal et/ou comportemental rpt entranant la dsorganisation du travail de la victime. L'agresseur cherche pousser l'agent la faute, le repousse sur ses retranchements, lui te toute initiative et le met partiellement ou totalement l'cart.

Dans le cas d'une relation suprieur hirarchique/subordonn, cas le plus frquent, le harclement moral pourra se traduire par :

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Une surveillance tatillonne du travail, sollicitant la remise de rapports trs frquents pour des tches mineures,
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Des ordres contradictoires, une rorganisation du travail permanent dont l'agent n'est jamais tenu inform,
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L'octroi de missions impossibles raliser, de dlais impossibles tenir afin de prouver une insuffisance professionnelle,
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une mise au placard,
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Le transfert des responsabilits de l'agent un stagiaire moins expriment, la mise l'cart de ses missions habituelles,
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Des propos humiliants en prsence de subordonns en vue de discrditer l'autorit de l'agent dans son quipe,
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La manifestation d'une irritabilit en prsence de l'agent, le fait de lui couper la parole ou de l'invectiver brutalement et quotidiennement devant ses collgues,
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Le fait de lui ter tout pouvoir de signature, de mettre en doute son honntet aprs des annes d'anciennet et une notation irrprochable,
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Le fait de diminuer sa notation et d'entraner l'chec de toute avance promotionnelle,
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Le fait de se moquer de l'agent ou d'en faire l'objet de drision, colportant de fausses rumeurs ou des insinuations malveillantes,
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Le fait de ne donner aucun poids ni aucun intrt ses propos, ses notes ou son travail,
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En bref, l'humilier.

La jurisprudence du Conseil d'Etat a rcemment illustr l'article 6quinquies de la loi Le Pors dans un arrt du 24 nov. 2006, Madame B. n256313 : "les relations de celle-ci avec sa hirarchie et notamment avec la responsable de ce service se sont rapidement dgrades () multipliant cette occasion les consignes inutilement tatillonnes y compris pour les tches les plus simples dans lesquelles la requrante a t progressivement confine ; que celle-ci a vu son comportement et ses capacits professionnelles systmatiquement dnigrs, dans des termes souvent humiliants pour un agent de son anciennet et son honntet mise en doute plusieurs reprises, sans que jamais une procdure de licenciement pour insuffisance professionnelle ou de sanction disciplinaire ait t engage son encontre selon les formes et avec les garanties prvues par son statut ; () que d'autre part, alors mme que Mme B., de nombreuses reprises, attir l'attention du directeur de l'Office () sur ces difficults, il ne rsulte pas de l'instruction qu'aucune mesure ait t prise pour mettre un terme cette situation, qui a conduit au placement de la requrante en cong de maladie pour un tat dpressif () ont excd les limites de l'exercice normal du pouvoir hirarchique."

A noter que dans cet arrt, la responsabilit de l'administration du fait des agissements de l'agent harceleur a t attnue par le comportement de la victime qui, conclut l'arrt, a contribu par sa riposte et son attitude la dgradation des relations de travail. Situation qui peut paratre injuste quand au quotidien, la seule arme dont peut disposer l'agent victime de harclement moral est la rsistance l'oppression par des moyens souvent irrationnels et exagrs, certesmais faut-il les condamner quand ils sont l'expression d'une terrible souffrance

L'agent victime doit en consquence n'avoir absolument rien se reprocher sur le plan professionnel s'il veut voir son recours aboutir jusqu'au bout, dans un contexte o tout sera mis en oeuvre pour le pousser la faute. Pas jusqu' un certain point cependant, l'article 28ter de la loi le Pors obligeant les fonctionnaires ne pas excuter "les ordres manifestement illgaux et de nature compromette gravement un intrt public."

Si les textes sont clairs quant aux possibles abus d'autorit, la juste mesure, au quotidien, ne sera pas toujours aise trouver. Certains schmas managriaux sont encore lis un exercice culturel archaque de la gestion des relations professionnelles, plus qu'au harclement moral. Certaines situations professionnelles dans des secteurs comme la police ou l'hpital, connaissant des situations d'urgence extrmes, seront extrmement complexes qualifier.

Les faits reprochs doivent, selon la loi, aboutir des situations :

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Portant atteinte aux droits et la dignit de l'agent victime,
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Altrant sa situation physique ou mentale,
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Contribuant menacer son avenir professionnel.

Les arrts de travail rpts pour dpression et les disparits ou manques de concordance dans les notations administratives seront autant de preuves avancer au soutien du prjudice subi du fait du harclement moral. L'atteinte aux droits et la dignit seront plus difficile prouver.

Le succs du recours rside videmment dans les preuves que l'agent pourra constituer au cours des semaines ou mois que durera le harclement.
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Avocate au Barreau de Paris
    
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II) Constituer des preuves

Le harclement moral ne pourra tre soutenu que par des tmoignages, en complment des certificats de psychiatres ou mdecins attestant d'une mise sous emprise puis le cas chant d'une dpression.

Ces tmoignages sont la clef du succs du recours mais bien videmment extrmement difficiles obtenir. L'article 6 quinquies protge les agents qui auront tmoign contre un suprieur hirarchique ou collgue ayant harcel un membre du groupe mais beaucoup restent indiffrents, ne souhaitent pas "se mouiller" ou cherchent rester sans histoire, laissant l'agent victime seul et dcourag devant une hirarchie qui ne veut souvent pas voir.

Il est important cependant de runir un maximum de preuves tayant les faits reprochs sans quoi le litige ne sera qu'un change dsquilibr de points de vue. C'est pour cette raison d'ailleurs que les recours sur le fondement de l'article 6 quinquies aboutissent rarement.

En tout tat de cause et pour encourager les tmoignages, il convient d'exposer ses collgues que la loi les protge en tous points en cas d'incident en matire de recrutement ou d'avancement par exemple, s'ils ont tmoign par crit ou par oral dans un recours pour harclement moral. Le reste sera affaire de personne et de situation
III) Exercer son recours

Une fois le dossier constitu, il convient de choisir la stratgie la plus adapte pour exercer son recours. Il sera souvent plus ais de se faire assister d'un conseil qui, extrieur l'administration, pourra reprsenter l'agent victime, souvent fragilis et discrdit, dans la premire phase de ngociation.

Il est en effet essentiel d'essayer de transiger avec l'administration. En effet, si les faits sont correctement prsents et irrfutables, l'administration cherchera rinsrer la victime et la ddommager, dans le but d'viter une procdure qui pourra ternir sa rputation. Mais dans la plupart des cas, l'administration fera corps contre la victime, ce qui ne doit pas pour autant la dcourager.

En contentieux administratif et concernant ce type de litige, il est possible :

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Soit d'exercer un recours pour excs de pouvoir sollicitant l'annulation d'une dcision portant prjudice la victime,
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Soit d'exercer un recours en plein contentieux subjectif visant actionner la responsabilit de la personne publique et solliciter des dommages-intrts.

Dans le premier cas, il faut avoir une dcision attaquer. Dans le second, il faut imprativement former une demande pralable auprs de l'administration qui liera le contentieux devant le juge du fond.

Il est possible de solliciter, dans le cadre du recours pour excs de pouvoir, une demande de dommages-intrts pour le prjudice subi du fait de la dcision litigieuse. Mais une demande pralable doit galement tre forme.

Dans le cas d'une situation de harclement moral, il n'y a aucune dcision attaquer, les faits relevant de la responsabilit de la personne publique. Cependant, un recours en plein contentieux sera souvent complexe, les preuves tant difficiles runir.

Il convient en consquence dans un premier temps par exemple de demander la mise en oeuvre de la protection fonctionnelle de l'article 11 de la loi Le Pors, disposant : "la collectivit publique est tenue de protger les fonctionnaires contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont ils pourraient tre victimes l'occasion de leurs fonctions et de rparer le cas chant, le prjudice qui en est rsult."

Cet article vise protger les agents publics des faits de tiers mais aussi d'autres fonctionnaires.

Dans le cadre de cette demande, il sera opportun de solliciter une enqute administrative afin d'impliquer la hirarchie.

Lorsque l'administration remettra ses conclusions l'agent victime ou son conseil, ce rapport sera constitutif d'une dcision en relation avec la situation personnelle de cet agent, dcision susceptible d'tre conteste et de faire l'objet d'un recours si elle est dfavorable.

L'article 23 de la loi n2000-597 du 30 juin 2000 relative au rfr devant les juridictions administratives dispose que "les recours contentieux forms par les agents soumis aux dispositions des lois n83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires et n72-662 du 13 juillet 1972 portant statut gnral des militaires l'encontre d'actes relatifs leur situation personnelle sont, l'exception de ceux concernant leur recrutement ou l'exercice du pouvoir disciplinaire, prcds d'un recours administratif pralable exerc dans des conditions fixes par dcret en Conseil d'Etat."

L'application de ce texte est subordonne l'entre en vigueur des dcrets d'application. Si le dcret concernant le statut militaire est paru, celui sur la fonction publique se fait toujours attendre, laissant ce texte sans existence. Cependant, l'exercice d'un recours administratif pralable parat opportun stratgiquement et permettra en tout tat de cause d'viter toute discussion quant l'application de ce texte.

Par ailleurs, l'agent victime dispose d'un dlai de 2 mois pour contester la dcision rejetant la mise en oeuvre de la protection fonctionnelle devant le juge administratif. Cependant, il n'aura que peu d'intrt rechercher l'annulation de cette dcision sans obtenir que des sanctions disciplinaires soient engages contre l'agent harceleur, ni que son prjudice ne soit rpar.

En consquence, l'tape suivante consiste exercer un recours pralable contre la dcision litigieuse en sollicitant :

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L'annulation de la dcision rejetant la mise en oeuvre de la protection fonctionnelle,
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La mise en oeuvre de sanctions disciplinaires et la reconnaissance des faits de harclement moral,
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La rparation du prjudice subi en formulant une demande indemnitaire.

L'administration dispose d'un dlai de deux mois pour examiner le recours. Ce recours doit imprativement tre prsent pendant le dlai contentieux initial de deux mois compter de la dcision de refus de mise en oeuvre de la protection fonctionnelle.

En effet, cette technique permettra de proroger de deux mois le dlai contentieux initial. A dfaut, il ne restera plus l'agent victime que la possibilit de poursuivre l'administration, dans un dlai de deux mois compter de la dcision de refus d'indemniser, par le biais d'un plein contentieux subjectif.

En effet, si le recours administratif est exerc pendant le recours contentieux initial, la dcision nouvelle de l'administration se substituera la premire dcision de rejet de la mise en oeuvre de la protection fonctionnelle.

Un recours administratif postrieur aura pour consquence d'obtenir une dcision statuant sur la demande indemnitaire seulement, le reste ne se substituant pas la premire dcision qui sera devenue irrvocable.

A noter galement que le recours administratif pralable liera l'ventuel contentieux judiciaire ultrieur. Il convient en consquence de soulever tous les moyens de lgalit interne et externe, mme parfois fantaisistes, pour se rserver la possibilit de trouver une solution ultrieure qui aurait chapp au stade prliminaire l'agent victime ou son conseil, les dlais d'action tant extrmement courts.

Enfin, si l'administration refuse de transiger et de reconnatre les faits et si tous les dlais ont t respects, l'agent victime pourra demander, dans le cadre d'un recours pour excs de pouvoir :

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L'annulation de la dcision rejetant le recours administratif pralable,
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La mise en oeuvre de poursuites disciplinaires,
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La rparation du prjudice subi du fait de la dcision litigieuse.

Chaque action sera spcifique en fonction des faits et de l'administration concerne. Il ne faut pas se bercer d'illusion sur ce type de procdure, les "voies" procdurales paraissent impntrables et tortueuses, l'agent victime dj fragilis n'osera souvent pas s'attaquer au monstre hirarchique doubl d'une justice lente et prouvante. Cependant, le recours administratif pralable permet d'alerter correctement la hirarchie, surtout lorsque la victime est reprsente par un conseil extrieur indpendant qui saura au mieux estimer les risques et les chances d'aboutir de la procdure dans sa globalit.

Le recours l'article 6 quinquies ne doit pas tre abusif pour qu'en soit prserv le sens et l'essence, il doit cependant tre mis en oeuvre chaque fois qu'il doit l'tre afin que changent aussi les comportements.

Il restera toujours l'agent public la voie pnale, mais utiliser avec beaucoup de prcaution. Les exigences en matire de preuve seront tout aussi leves, un classement sans suite pour insuffisance de preuve pourrait rduire toutes chances de succs de juste rparation devant le juge adminitratif qui culturellement reste aussi le juge naturel de la fonction publique. Pour autant, la gravit des faits reprochs peut trs bien conduire l'agent saisir la fois le juge pnal et le juge administratif, la sanction pour l'agent harceleur tant alors extrmement lourde tant en termes de rparation que d'avance de carrire.

par Christelle MAZZA
    
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